Öffentlich-private Partnerschaften: Kein Geschäft auf Augenhöhe

Eine Partnerschaft, bei der es nur Gewinner gibt; planungssicher, zeitnah und Steuergeld sparend: So wird für öffentlich-private-Partnerschaften (ÖPP) geworben. Doch die Realität zeigt oft ein anderes Bild: Kostensteigerungen und Rechtsunsicherheiten sind die Regel, nicht die Ausnahme.

Das Wort „Sanierungsstau“ steht in den letzten Jahren sinnbildlich für die Entwicklung von Infrastruktur und öffentlichen Einrichtungen. Marode Schulen, Schlaglöcher und gesperrte Autobahnen sind Auswirkungen einer Jahrzehnte langen Unterfinanzierung öffentlicher Aufgaben. Die Probleme werden sich in den nächsten Jahren noch verschärfen. So müssen zum Beispiel tausende Brücken saniert werden, um die Sicherheitsanforderungen zu gewährleisten. Besonders Kommunen in strukturschwachen Regionen können nur die allernötigsten Maßnahmen umsetzen. Fest steht, dass dringend gehandelt werden muss, um die Qualität der Infrastruktur zumindest aufrechtzuerhalten. Die Finanzierung der Sanierungsprojekte bei Autobahnen, Verwaltungsgebäuden oder Justizvollzugsanstalten stellt die Verantwortlichen vor eine schwierige Aufgabe, denn ab 2016 greift auf Bundesebene die Schuldenbremse. Sie erlaubt keine Verschuldung mehr, die höher als 0,35 Prozent des Bruttoinlandprodukts liegt. Doch trotz dieser schwierigen Lage scheint eine elegante Lösung gefunden: Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) sollen ein zunehmend wichtigerer Bestandteil bei der Planung öffentlicher Projekte werden.

ÖPP: schnell, günstig, effizient?

Das Konzept öffentlicher-privater Partnerschaften ist in Deutschland relativ neu. Öffentliche Projekte werden mithilfe privater Finanziers realisiert und anschließend, je nach Objekt, von diesen gegen eine Miete weiter betrieben, oder nach Ablauf einer Frist von staatlicher Seite zurückgekauft. Verschiedenste Projekte wurden in den vergangen Jahren durch diese Art von Partnerschaft realisiert. Beispiele sind die Errichtung der JVA Schwerin oder der Ausbau der A1 zwischen Bremen und Hamburg. Die rot-grüne Regierung verabschiedete 2005 das „ÖPP-Beschleunigungsgesetz“ und legte damit die Rahmenbedingungen für eine vereinfachte Zusammenarbeit zwischen dem Staat und privaten Unternehmen fest. Inzwischen wurden zahlreiche Projekte sowohl auf der Bundesebene als auch auf kommunaler Ebene geplant und umgesetzt.

Der Grundgedanke einer Partnerschaft ist durchaus nachvollziehbar. Durch ein effizienteres Planungsverfahren und eine kürzere Bauphase sollten private Unternehmen eine Leistung günstiger anbieten können als der Staat, wenn dieser dies selbst übernehmen würde. Wenn beispielsweise eine Autobahnmeisterei oder eine Wäscherei innerhalb einer Justizvollzugsanstalt von privaten Firmen betrieben werden, so wird die Belastung für die öffentliche Hand laut ÖPP-Befürwortern sinken.

Doch ob allein durch Effizienzsteigerung der privaten Partner die Ausgaben für die staatliche Seite geringer werden, muss bezweifelt werden. Für viele Politiker steht fest, dass die öffentlich-private Partnerschaften ein Erfolgsmodell sind. Durch den schnellen Bau von Autobahnen werde volkswirtschaftlicher Schaden verhindert, der Staat spare zudem an Kosten. Es ist nicht zu bestreiten, dass die Projekte in den meisten öffentlich-privaten Partnerschaften fristgerecht fertig gestellt werden und somit dem Bürger zeitnah zur Verfügung stehen. Jedoch wird von den Befürwortern verkannt, dass ein Projekt mit der Bereitstellung noch lange nicht abgeschlossen ist. Oft sind die Verträge bei einem Weiterbetrieb durch den Anbieter über mehrere Jahrzehnte ausgelegt. Nachforderungen oder eine Insolvenz des Betreibers stellen Risiken dar, welche bei konventioneller staatlicher Erstellung nicht vorhanden wären. So werden nur Leistungen erbracht, welche zuvor vertraglich festgelegt worden sind. Ändern sich die Anforderrungen beispielsweise im Zeitverlauf, so muss nachverhandelt werden. Dies führt unweigerlich zu Mehrkosten. Zudem sind die Verträge meist hochkomplex und füllen ganze Aktenschränke; spätere Rechtsstreitigkeiten scheinen in der Debatte um ÖPP keine Rolle zu spielen. Gerade bei kommunalen Maßnahmen ist es fraglich, ob es aufgrund des begrenzten Personals mit juristischer Expertise zu keiner nachteiligen Auslegung der Verträge für die öffentliche Seite kommt. Es ist zu vermuten, dass die private Seite kein Wagnis bei Vertragsabschluss eingeht und spezialisierte Juristen zur Aushandlung engagiert. Somit besteht die Gefahr einer generellen juristischen Unterlegenheit der öffentlichen Hand.

Klassisch oder ÖPP? Je nach Annahme!   

Die eigentliche Problematik bei öffentlich-privaten-Partnerschaften ist jedoch, dass ein Vergleich zwischen konventionellem Bau und Unterhalt nicht ohne weiteres möglich ist. Ein Kostenvergleich ist nur machbar, wenn Annahmen über Sachverhalte getroffen werden, die weit in der Zukunft liegen. So kann das Lkw-Aufkommen für eine Kalkulation der Mauteinnahmen nicht 30 Jahre im Voraus berechnet werden. Es ist bezeichnend, dass sich der Bundesrechnungshof und die entsprechenden Ministerien gegenseitig widersprechen, ob die bisher mit ÖPP realisierten Autobahnabschnitte bei konventioneller Erstellung günstiger gewesen wären oder nicht. Welche Variante bei einem Kostenvergleich letztendlich als günstiger hervorgeht, hängt von vielen getroffenen Annahmen hinsichtlich Planungsdauer, Bau- und Mietkosten ab. Es wird ersichtlich, dass es bei einer Prüfung einen gewissen Raum zur Gestaltung gibt. Eine ÖPP-freundliche Politik darf nicht dazu führen, dass bei klassischen Verfahren grundsätzlich eine extrem langsame Umsetzung angenommen wird, damit die ÖPP-Variante als wirtschaftlicher hervorgeht.

Aufgrund der langen Vertragslaufzeiten und den hohen Auftragsvolumina werden öffentlich-private Partnerschaften von Interessengruppen beworben. Das ist aus politökonomischer Sicht auch zu erwarten. Garantierte Zahlungen über einen langen Zeitraum, bei denen es quasi kein Ausfallrisiko gibt, sind für Großkonzerne ein Glücksfall. Es ist nicht verwunderlich, dass ein demenentsprechend großer Aufwand betrieben wird, dieses Konzept weiter zu etablieren. Der Erfolg sind ÖPP-Verträge in Milliardenhöhe.

Man kann ÖPP als eine Absage des Staates an seine eigene Leistungsfähigkeit verstehen. Straffere Planung und eine schnelle Umsetzung können auch von öffentlicher Seite erreicht werden. Welche Gründe sprechen dann noch für eine Partnerschaft? Wenn keine wesentlich schnellere Umsetzung mehr möglich ist, kann bezweifelt werden, ob sich überhaupt noch Vorteile aus einer Partnerschaft ergeben.

Fazit

Unternehmen werden nur eine Partnerschaft eingehen, wenn sichergestellt ist, dass eine bestimmte Gewinnmarge erreicht wird. Es ist möglich, dass am Ende der Vertragszeit der private Partner nicht noch aufwendigere Sanierungen vornehmen wird, wenn die Mängel erst weit nach Rückgabe zu einem Problem werden. Das hat zur Folge, dass die Kosten für den öffentlichen Partner im Nachhinein höher ausfallen. Auch dieses Problem lässt sich vertraglich lösen, doch es zeigt sich immer mehr, dass öffentlich-private Partnerschaften eigentlich nur bei vollständigen, d.h. für alle nur erdenklichen Eventualfälle spezifizierten, Verträgen funktionieren können. Doch so sehr sich Juristen auch anstrengen mögen, solche Verträge existieren in der realen Welt nicht.

 

Über den Author

Andreas Dittrich Studiert im B.Sc. Volkswirtschaftslehre an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Seine Interessengebiete umfassen die Makroökonomie sowie grundsätzliche Fragen der Ordnungspolitik.

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.