„Land Grabbing“ oder Entwicklungsfaktor? – Landinvestitionen im Globalen Süden aus Sicht des Völkerrechts

Derzeit kontrovers diskutiert wird die seit Beginn der 2000er Jahre empirisch nachweisbare Zunahme transnationaler Landinvestitionen in den Ländern des Globalen Südens. Insbesondere in Subsahara-Afrika, aber auch in Asien, Lateinamerika und den Nachfolgestaaten der Sowjetunion pachten oder kaufen private und staatliche Investoren gegenwärtig große Landflächen für den Anbau von Nahrungsmitteln und so genannter cash crops etwa zur Herstellung sogenannter Agrokraftstoffe. In anderen Fällen dienen die erworbenen Flächen der Durchführung von Klimaschutzprojekten und dem Erwerb von CO2-Zertifikaten im boomenden internationalen Emissionshandel, aber auch zu Spekulations- und Sicherungszwecken für Akteure der Finanzindustrie. Zahlen der durch eine Reihe internationaler Organisationen betriebenen Land Matrix-Datenbank sprechen für die Zeit ab 2000 von Landgeschäften in einem Umfang von rund 35,8 Millionen Hektar, was rund einem Fünftel aller in der EU für landwirtschaftliche Zwecke genutzten Landflächen entspricht. Diese Zahlen überraschen umso mehr angesichts der Tatsache, dass die Landwirtschaft noch in den 1990er Jahren als atavistische „sunset industry“, also als ein im Niedergang befindlicher Wirtschaftszweig, galt.

Befeuert werden diese auch als „green rush“, also „grüner Wettlauf“, bezeichneten Entwicklungen der letzten Jahre nicht allein durch Investoren aus westlichen Industrienationen, sondern insbesondere auch durch Unternehmen und Staatsfonds aus den Golfstaaten und aufstrebenden Schwellenländern wie China und Indien. Vielfach spielen dabei auch politische Motive eine entscheidende Rolle: Staaten wie Saudi-Arabien sehen sich mit einer wachsenden Bevölkerung, gleichzeitig aber zunehmend volatilen Agrarmärkten und einer Verschlechterung der landwirtschaftlichen Rahmenbedingungen konfrontiert. Für diese Länder bilden transnationale Landinvestitionen ein wichtiges Mittel zur langfristigen Sicherung der eigenen Nahrungsmittelversorgung. So kündigte Saudi-Arabien 2008 an, die Weizenproduktion im Inland bis zum Jahr 2016 vollständig zurückzufahren und zugleich 5 Milliarden US-Dollar für die staatseigene King Abdullah Ini­tiative for Saudi Agricultural Investment Abroad bereitzustellen, die saudische Unternehmen bei Agrarinvestitionen im Ausland mit günstigen Krediten unterstützen soll.

Den Zielländern des „grünen Wettlaufs“ können Landinvestitionen wichtige Entwicklungsimpulse für vernachlässigte ländliche Regionen liefern. Unbestritten ist aber auch das mit ihnen verbundene Risiko einer Verdrängung ländlicher Gemeinschaften. Diese nutzen die von den Investoren begehrten Landflächen häufig bereits für subsistenzwirtschaftliche Zwecke und betreiben auf ihnen etwa kleinbäuerliche Landwirtschaft oder Viehzucht. Als Problem erweist sich insbesondere die Ausgestaltung der Grundbesitzverhältnisse in vielen der Zielländer. Oftmals befindet sich Land hier formell im Eigentum des Staates. Die in der Regel gewohnheitsrechtlichen Landnutzungsrechte der lokalen Bevölkerung werden in den nationalen Rechtsordnungen dagegen vielfach nicht oder nur eingeschränkt anerkannt, sodass Regierungen ihnen bei Verkaufs- und Pachtverhandlungen mit internationalen Investoren keine Beachtung schenken müssen. Ländlichen Gemeinschaften droht damit unter Umständen ein Verlust ihrer Lebensgrundlagen, insbesondere des Zugangs zu Nahrung und Wasser, und den betroffenen Staaten eine weitere Marginalisierung ländlicher Räume, zumal unklar ist, ob sich die durch den Investor getroffenen Versprechungen wie die Schaffung von Arbeitsplätzen oder die Errichtung von Infrastruktur tatsächlich materialisieren.

Vor diesem Hintergrund stehen insbesondere zivilgesellschaftliche Organisationen dem großflächigen Landerwerb durch internationale Investoren überwiegend kritisch gegenüber. Häufig verwendet wird in diesem Kontext der politisch aufgeladene Begriff des „Land Grabbing“, mit dem die von diesen Akteuren empfundene Illegimität solcher Landgeschäfte und das sie prägende Machtgefälle angeprangert werden sollen. Institutionen im Bereich der internationalen Entwicklungspolitik, namentlich die Weltbankgruppe, sehen transnationale Landinvestitionen dagegen in einem positiveren Licht und betonen ihr Potential für die ländliche Armutsbekämpfung. Die richtigen institutionellen Rahmenbedingungen vorausgesetzt, könne sich der Erwerb von Land durch internationale Investoren als „Triple-Win“-Szenario erweisen, von dem nicht allein die Investor-, sondern auch die Zielstaaten und deren Bevölkerung profitieren würden.

Aus völkerrechtlicher Perspektive ist in der Diskussion nicht zuletzt die Rolle des internationalen Investitionsschutzrechts entscheidend, das jüngst vor allem anlässlich der Verhandlungen über das transatlantische Freihandelsabkommen TTIP ins Gespräch geraten ist. Dieses in der Öffentlichkeit weitgehend unbekannte Rechtsregime bildet den rechtlichen Rahmen auch für transnationale Landinvestitionen und hat somit einen maßgeblichen Einfluss auf die Handlungen der an diesen Geschäften beteiligten Akteure. Kernstück des Investitionsschutzrechts sind neben einer Anzahl regionaler Freihandelsabkommen wie dem NAFTA-Vertrag insbesondere bilaterale, also zwischen jeweils zwei Staaten geschlossene Investitionsabkommen, von denen weltweit gegenwärtig rund 3.000 existieren. Wurden diese völkerrechtlichen Übereinkünfte anfangs noch fast ausschließlich zwischen klassischen Industriestaaten und den Entwicklungsländern vereinbart, steigt die Zahl solcher Verträge im Süd-Süd-Verhältnis einschließlich der Schwellenländer seit einigen Jahren rapide an. Angesichts der Debatte um das verstärkte chinesische Engagement in Afrika haben in der letzten Zeit gerade Vertragsschlüsse zwischen China und einer Reihe afrikanischer Staaten große Aufmerksamkeit erfahren.

Neben einer Liberalisierung des Marktzugangs bezwecken bilaterale Investitionsabkommen vor allem einen Schutz der im Partnerland getätigten Investitionen und enthalten zu diesem Ziel ein umfangreiches Bündel an zum Teil weit gefassten Vorschriften. Üblich sind etwa Enteignungsverbote, Mindestanforderungen an eine Behandlung der Investoren, Diskriminierungsverbote in Bezug auf inländische Mitbewerber und Konkurrenten aus Drittstaaten sowie das Verbot sogenannter performance requirements, also der Erteilung von Auflagen für die Implementierung von Investitionen. Der Abschirmung der Investoren vor dem Zugriff des Partnerlands dient auch der in den Abkommen regelmäßig vorgeschriebene Rechtsweg zu internationalen Schiedsgerichten wie dem in Washington ansässigen ICSID, mit dem rechtliche Auseinandersetzungen zwischen Investoren und Zielstaaten der Gerichtsbarkeit des Partnerlands entzogen werden.

Vor dem Hintergrund hoher Kosten und politischer Unwägbarkeiten sind Unternehmen bei ihren Investitionen im Ausland auf sichere Rahmenbedingungen angewiesen. Völkerrechtsexperten, aber auch Vertreter zivilgesellschaftlicher Organisationen empfinden die große Breite der in den Abkommen enthaltenen Schutzstandards indes zunehmend als problematisch und deuten sie als übermäßige Beschneidung der Regulierungsautonomie der Zielstaaten. Grund dafür ist auch die zum Teil extensive Auslegung der investorschützenden Vertragsbestimmungen durch schiedsgerichtliche Tribunale. In den letzten Jahren haben Schiedsgerichte wiederholt auch sozial- und umweltpolitisch gebotene Handlungen der Zielstaaten mit negativen Auswirkungen auf Investitionsprojekte als Verletzung der bilateralen Investitionsabkommen gewertet und den betroffenen Unternehmen zum Teil hohe Schadenersatzforderungen zugebilligt. Ein prominentes Beispiel für derartige juristische Auseinandersetzungen bildet etwa das schiedsgerichtliche Verfahren im Fall Aguas del Tunari v. Bolivia im Anschluss an den sogenannten Wasserkrieg von Cochabamba zu Beginn der 2000er Jahre. Nach der Übernahme der Wasserversorgung in der bolivianischen Stadt durch ein privates Konsortium unter Führung des US-amerikanischen Baukonzerns Bechtel und einer massiven Erhöhung der Wasserpreise war es hier zu wochenlangen Straßenschlachten und gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Stadtbewohnern und Sicherheitskräften gekommen, in deren Folge sich der bolivianische Staat zu einer Annullierung der Verträge mit den Investoren gezwungen gesehen hatte. Das von Bechtel geführte Firmenkonsortium hatte Bolivien daraufhin vor einem ICSID-Tribunal auf Schadenersatz in Höhe von 50 Millionen US-Dollar verklagt; erst nach anhaltenden internationalen Protesten einigten sich die Parteien 2006 auf eine Einstellung des Verfahrens. Angesichts solcher juristischen Risiken warnen Kritiker der völkerrechtlichen Investitionsabkommen vor der Gefahr eines regulatory chills, also eines regulatorischen Stillstands: Denkbar sei, dass die in der Regel nur wenig finanzkräftigen Zielstaaten aufgrund ihrer vertraglichen Bindungen vor Regulierungsmaßnahmen im Interesse der Allgemeinheit, also etwa einer Verschärfung von Sozial- oder Umweltstandards, zurückschreckten, um schiedsgerichtliche Auseinandersetzungen und mögliche Schadenersatzforderungen zu vermeiden. Für die Bevölkerung in den Zielländern sei eine Untätigkeit staatlicher Institutionen vor dem Hintergrund auch der von Investitionsprojekten ausgehenden Gesundheits- und Umweltgefahren aber unter Umständen mit gravierenden Folgen verbunden.

Derartige Bedenken werden auch für den Bereich transnationaler Landinvestitionen geäußert. Viele Beobachter halten nicht für ausgeschlossen, dass schiedsgerichtliche Tribunale auch Maßnahmen der Zielstaaten zur Sicherung der Ernährung- und Wassersicherheit in ländlichen Regionen als Verletzung von Investitionsverträgen qualifizieren könnten. In der Literatur wird hier unter anderem auf die Einführung von Regelungen verwiesen, nach denen Landinvestoren verpflichtet wären, einen bestimmten Prozentsatz der von ihnen erzeugten Nahrungsmittel auf lokalen Märkten anzubieten, anstatt diese in ihren Heimatstaat zu exportieren. Tatsächlich ließen sich solche Schritte nach der bisherigen Spruchpraxis der Schiedsgerichte durchaus etwa als indirekte Enteignung des Investors oder verbotene Auflage werten, sodass eine Schadenersatzpflicht des handelnden Staates begründet würde. Auch in den Zielstaaten der Landerwerber könnte es damit zu einem regulatory chill mit potentiell schwerwiegenden Konsequenzen kommen: Insbesondere im subsaharischen Afrika ist die Ernährungslage in vielen dieser Länder äußerst angespannt; in der Mehrzahl der hier gelegenen Staaten herrscht laut dem durch die deutsche Welthungerhilfe und das UN-Forschungsinstitut IFPRI publizierten Welthunger-Index eine „sehr ernste“ Hungersituation, die staatliche Eingriffe zu einer Verbesserung der Ernährungssituation in ländlichen Regionen in Zukunft dringend erforderlich machen könnte.

Ist eine „regulatorische Eiszeit“ in den Zielstaaten durch die investorschützenden Normen der bilateralen Abkommen also unausweichlich? Aus dem Blickwinkel des Völkerrechts sind für die Beantwortung dieser Frage auch die internationalen Menschenrechte von großer Bedeutung. Namentlich das Recht auf Nahrung, das Recht auf Wohnen und das Recht auf Wasser, die allesamt im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966 („UN-Sozialpakt“) enthalten sind, verbürgen einen nahezu universellen völkerrechtlichen Schutz der durch den „grünen Wettlauf“ der letzten Jahre vielerorts gefährdeten Lebensgrundlagen ländlicher Gemeinschaften und lassen sich aus einer stakeholder-Perspektive auch als völkerrechtlich kodifizierte Interessen dieser Bevölkerungsgruppen begreifen. Insbesondere für die Zielstaaten, in geringerem Umfang aber auch für die Heimatstaaten der Investoren begründen diese Normen zum Teil weitreichende Handlungs- und Unterlassungspflichten, die Maßnahmen wie etwa die Einführung von Lokalverkaufsquoten für die von den Investoren produzierten Nahrungsmittel auch menschenrechtlich unterfüttern können. Ihren Niederschlag haben die Menschenrechte nicht zuletzt auch in den mittlerweile ergangenen internationalen Verhaltenskodizes zur Regelung transnationaler Landinvestitionen gefunden. Explizit von den Menschenrechten ländlicher Gemeinschaften aus gehen so die Minimum human rights principles applicable to large-scale land acquisitions or leases des UN-Sonderberichterstatters Olivier de Schutter und die 2012 von der FAO konzipierten Voluntary Guidelines on the Responsible Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security.

In Rechnung gestellt werden müssen diese umfangreichen menschenrechtlichen Bindungen der Staaten auch bei der Interpretation der bilateralen Investitionsabkommen. Zwar kommt den Menschenrechten in der dezentralen Völkerrechtsordnung anders als in vielen nationalen Rechtssystemen kein übergeordneter Rang zu. Gleichwohl aber können sie bei der Auslegung investitionsschutzrechtlicher Standards eine wichtige Rolle spielen. Hintergrund sind die auch im Völkerrecht maßgeblichen juristischen Auslegungsmethoden, nach denen bei der Interpretation von Rechtsnormen auch der systematische Zusammenhang dieser Normen zu beachten ist. Zu diesem systematischen Zusammenhang zählen nach den Vorschriften der Wiener Vertragsrechtskonvention nicht allein die weiteren in dem jeweiligen Vertrag enthaltenen, sondern auch die außerhalb dieses Vertrags liegenden einschlägigen Rechtsnormen, sofern diese Normen zwischen allen Vertragsparteien gelten. Für die beinahe universell anerkannten Menschenrechte aus dem UN-Sozialpakt ergibt sich damit ein Einfallstor: Als externe Völkerrechtsregeln müssen sie auch bei der Auslegung der zwischenstaatlichen Investitionsabkommen berücksichtigt, diese also menschenrechtlich interpretiert werden. Grundlegende Auswirkungen hat dies auf die in den bilateralen Übereinkommen enthaltenen Schutzstandards zugunsten der Investoren: Klauseln wie Enteignungs-, Diskriminierungs- und Auflagenverbote sind so zu werten, dass sie auch menschenrechtlichen Anliegen Rechnung tragen, staatliche Politiken zum Schutz und zur Verwirklichung der Menschenrechte dürfen daher nicht per se als Verletzung der bilateralen Investitionsabkommen qualifiziert werden. Das internationale Investitionsschutzrecht lässt unter diesem Blickwinkel also durchaus Raum für die menschenrechtlich verbürgten Interessen der von Landinvestitionen betroffenen Gemeinschaften, sodass es nicht zu einer übermäßigen Beschränkung der staatlichen Regulierungsautonomie kommen muss. Eine wichtige Rolle spielen hier auch die in neueren Investitionsabkommen enthaltenen Ausnahmeklauseln, mit denen der Eintritt eines regulatory chills vermieden werden soll. Eindeutig stellt etwa der US-amerikanische Model BIT, nach dessen Muster neue Investitionsschutzabkommen ausgehandelt werden, aus dem Jahr 2012 klar, dass staatliche Maßnahmen zum Schutz des menschlichen Lebens und der Umwelt nicht als verbotene Auflagen einzustufen sind. Die Einführung etwa von Lokalverkaufsquoten als Reaktion auf eine prekäre innerstaatliche Ernährungslage würde damit nicht zwangsläufig einen Rechtsverstoß begründen.

Insbesondere aus der Perspektive der Menschenrechte bleiben mit bilateralen Investitionsabkommen aber dennoch beträchtliche Risiken für die Interessen ländlicher Gemeinschaften verbunden. Problematisch stellt sich insbesondere die gegenwärtige Ausgestaltung der investitionsschutzrechtlichen Schiedsgerichtsbarkeit dar. So sind vor den internationalen Tribunalen derzeit nur Investoren und Staaten, nicht aber beeinträchtigte Bevölkerungsgruppen klageberechtigt, auch können mögliche Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Landinvestitionen hier bislang nicht als eigenständige Klagen vorgebracht werden. Ferner handelt es sich bei den Schiedsgerichten nicht um ständig besetzte Spruchkörper, sondern um sogenannte ad hoc-Tribunale, die jeweils für einen konkreten Fall gebildet werden. Da die Schiedsrichter bei ihren Entscheidungen zudem nicht an Präzedenzfälle gebunden sind, ist der Ausgang der Verfahren unter Umständen nur schwer vorhersehbar. Hinzu tritt schließlich, dass die Prozesse zwischen Staaten und Investoren in aller Regel in camera, also unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden. Angesichts dieser Defizite erscheint derzeit noch zweifelhaft, ob das internationale Investitionsschutzrecht den Belangen der in den Zielstaaten lebenden ländlichen Gemeinschaften gerecht werden kann. Auch wenn in der Staatenwelt Ansätze eines Sinneswandels erkennbar sind, wären weitere Reformbemühungen nötig, soll dieses Rechtsregime zur Materialisierung des in der Diskussion um transnationale Landinvestitionen so nachhaltig postulierten „Triple-Win“-Szenarios beitragen.

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Yorck Diergarten

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